Giustizia al voto: la riforma Nordio, la separazione delle carriere e la partita costituzionale del 22-23 marzo
di SKA su ControInformazione, Notizie Commentate il 16 Febbraio 2026
Il 22 e 23 marzo gli elettori italiani votano in un referendum costituzionale su una riforma della giustizia approvata dal Parlamento e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 30 ottobre 2025. Il referendum è “confermativo”: non abroga una legge esistente, ma decide se far entrare in vigore (o respingere) una legge costituzionale che modifica alcuni articoli della Costituzione relativi a ordinamento giudiziario, Consiglio superiore della magistratura e disciplina dei magistrati. La consultazione è stata indetta con decreto e il quesito è stato precisato con DPR pubblicato in Gazzetta Ufficiale; come per tutti i referendum ex articolo 138 della Costituzione, non è previsto quorum: qualunque sia l’affluenza, vince la maggioranza dei voti validi.
Per capire cosa si vota serve partire dal testo, perché la riforma non è un pacchetto di “norme ordinarie” sulla durata dei processi o sul codice penale: è un intervento sulla cornice costituzionale. Il testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale interviene su sette articoli della Costituzione e introduce un nuovo assetto su tre snodi: la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti, lo sdoppiamento del CSM in due Consigli distinti, e la creazione di un organo disciplinare autonomo (chiamato nel testo “Alta Corte disciplinare”).
La separazione delle carriere, nella riforma, non è enunciata come slogan ma viene “innestata” in Costituzione. L’articolo 102, primo comma, viene integrato aggiungendo che le norme sull’ordinamento giudiziario “disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. È un passaggio breve ma sostanziale: oggi l’accesso avviene con un unico concorso e, pur con limiti, la mobilità tra funzioni requirenti (pubblico ministero) e giudicanti è possibile; con la riforma la distinzione diventa principio costituzionale e, per come viene presentata nel dibattito, l’effetto atteso è una separazione strutturale dei percorsi professionali.
Il pezzo più tecnico, e anche più controverso, è l’architettura dell’autogoverno. La riforma riscrive l’articolo 104 sostituendolo integralmente: la magistratura resta “ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, ma viene precisato che è composta da magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente; soprattutto, il Consiglio superiore della magistratura diventa due: Consiglio superiore della magistratura giudicante e Consiglio superiore della magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica, con il primo presidente e il procuratore generale della Cassazione membri di diritto dei rispettivi Consigli.
È qui che entra una scelta che ha dominato la discussione pubblica: il metodo di selezione dei componenti. Nel nuovo articolo 104 si legge che gli altri componenti sono estratti a sorte: per un terzo da un elenco di professori ordinari e avvocati con almeno 15 anni di esercizio, elenco compilato dal Parlamento in seduta comune “mediante elezione”; per due terzi, rispettivamente, tra magistrati giudicanti e requirenti, “nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge”. Il vicepresidente di ciascun Consiglio è eletto tra i membri “laici” sorteggiati dall’elenco parlamentare.
La riforma tocca poi l’articolo 105, sostituendolo: a ciascun Consiglio spettano assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni; ma la giurisdizione disciplinare non resta più in capo al CSM come oggi, perché viene attribuita alla nuova Alta Corte disciplinare. Questa Alta Corte, nel testo, è composta da quindici giudici: tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari e avvocati con almeno venti anni di esercizio; tre estratti a sorte da un elenco analogo compilato dal Parlamento; e nove magistrati (sei giudicanti e tre requirenti) estratti a sorte tra quelli con almeno venti anni e con funzioni di legittimità svolte o in corso. Le sue decisioni sono impugnabili “anche per motivi di merito” – quindi con scelte discrezionali – davanti alla stessa Alta Corte in diversa composizione, e una legge dovrà disciplinare il resto.
Altri articoli vengono ritoccati per rendere coerente la duplicazione degli organi: l’articolo 107, primo comma, cambia “del Consiglio” in “del rispettivo Consiglio”; l’articolo 110 fa lo stesso (“di ciascun Consiglio”); l’articolo 87, decimo comma, viene integrato per riferire la prerogativa presidenziale anche ai due Consigli separati. Ci sono disposizioni transitorie: entro un anno dall’eventuale entrata in vigore della legge costituzionale, le leggi ordinarie su CSM, ordinamento giudiziario e disciplina dovranno essere adeguate.
Fin qui la meccanica. La parte più interessante, e più utile per chi vuole “votare ragionando”, è distinguere due piani: le argomentazioni politiche (cioè i fini dichiarati dagli attori in campo) e le argomentazioni di teoria/tecnica giuridica (cioè cosa cambia davvero nel sistema delle garanzie e quali effetti sono plausibili).
Chi sostiene il sì, nella sua versione più coerente, parte da un’idea: nel processo accusatorio giudice e accusa devono essere separati non solo nelle funzioni ma anche nell’identità professionale. L’obiettivo dichiarato è rafforzare la terzietà del giudice e ridurre la percezione di “contiguità” tra chi accusa e chi giudica, soprattutto perché oggi pubblico ministero e giudice appartengono allo stesso ordine e, almeno in astratto, possono scambiarsi le funzioni lungo la vita professionale. Questa è la parte “giuridica” dell’argomento: non punta a dire che i giudici siano parziali, ma che il sistema deve minimizzare anche il rischio percepito di parzialità. Reuters ha riassunto così una delle ragioni invocate dal governo: eliminare conflitti di interesse tra ruoli e ridurre distorsioni.
Accanto a questa, c’è una motivazione più propriamente politica, e infatti è quella che scalda di più il confronto: l’idea che una parte della magistratura abbia esercitato negli anni un potere “politico” improprio, e che la riforma serva a riequilibrare il rapporto tra poteri dello Stato. È un argomento che nasce da una lettura della storia recente italiana (inchieste giudiziarie con effetti su governi, partiti, amministrazioni), e che oggi viene rilanciato in chiave di programma: la riforma come “traguardo” di legislatura e come promessa mantenuta.
Il sorteggio, nell’impianto del sì, viene giustificato come terapia contro il correntismo: se le correnti organizzate hanno pesato nelle elezioni e nelle carriere, la risposta non è “moralizzare” ma cambiare il meccanismo di selezione, tagliando alla radice il circuito elettorale interno. È un discorso che si appoggia anche alle crisi reputazionali che hanno coinvolto il governo autonomo della magistratura negli ultimi anni e che hanno reso più spendibile, nel dibattito pubblico, l’idea che il sistema attuale non funzioni bene.
Il no, nella versione più rigorosa, non nega che il correntismo esista né che la percezione di terzietà sia un bene pubblico. Contesta il modo in cui la riforma prova a ottenere quei risultati e il rischio di effetti collaterali. Sul piano tecnico-giuridico, la prima obiezione riguarda la trasformazione complessiva dell’ordine giudiziario: separare le carriere e soprattutto separare i Consigli dell’autogoverno rischia di cambiare l’equilibrio interno tra giudici e pubblici ministeri e di aprire – per via legislativa successiva – a un pubblico ministero più gerarchico e più esposto a indirizzi esterni. Ossia al controllo governativo. Questa preoccupazione è esplicitata dall’Associazione Nazionale Magistrati, che ha prodotto materiali critici sulla separazione delle carriere e sul nuovo assetto del CSM.
La seconda obiezione riguarda proprio il sorteggio: i critici non lo leggono come neutralizzazione delle correnti, ma come indebolimento della rappresentanza e della responsabilità. In un sistema di autogoverno, dicono, eleggere significa anche rendere “responsabili” gli eletti davanti al corpo professionale; sorteggiare può produrre un CSM meno legittimato e non per forza meno influenzabile, perché le reti di potere non scompaiono con un algoritmo: cambiano forma. La letteratura giuridica e le riviste specialistiche hanno argomentato molto su questo punto, con critiche specifiche alla compatibilità del sorteggio con l’idea di autogoverno e con la costruzione costituzionale del CSM, e con rilievi anche sull’Alta Corte disciplinare.
A proposito dell’Alta Corte disciplinare, qui il contrasto tra argomenti politici e argomenti giuridici diventa ancora più netto. Politicamente, separare la disciplina dal CSM viene presentato come un modo per rendere più credibile ed efficiente il sistema disciplinare, sottraendolo a dinamiche interne. Giuridicamente, i critici temono l’effetto opposto: creare un nuovo organo, con sorteggio e componenti “laici” selezionati attraverso liste parlamentari, può introdurre ulteriori punti di frizione con l’assetto costituzionale e, soprattutto, rendere la disciplina un luogo dove la pressione politica può filtrare in modo più indiretto. Alcuni contributi di dottrina arrivano a contestare l’impianto su basi di “tenuta costituzionale” e coerenza con principi e architetture esistenti.
Fin qui le ragioni, ma la domanda che in realtà decide il referendum è più semplice e più dura: il beneficio atteso (più terzietà percepita, meno correnti, più fiducia) è proporzionato al costo istituzionale (cambiare in Costituzione l’autogoverno e creare un’alta corte disciplinare con sorteggio e liste parlamentari), sapendo che poi serviranno leggi ordinarie di attuazione e che gran parte degli effetti reali dipenderanno da quelle leggi?
È qui che conviene mettere ordine anche su una frase abusata: “separazione delle carriere” non coincide, automaticamente, con “pubblico ministero sotto il governo”. La riforma, nel testo, ribadisce l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario. L’argomento del no non è che la dipendenza dall’esecutivo sia scritta nella legge costituzionale; è che la separazione dell’autogoverno e il nuovo quadro renderebbero più plausibile, nel tempo, una successiva riforma ordinaria (o costituzionale) che spinga il pm verso un modello diverso, e quindi il referendum sarebbe una “porta” che cambia la stanza in cui poi si discuterà. Questa è una distinzione importante: aiuta a capire perché lo scontro è così politico pur partendo da un testo tecnico.
Anche l’argomento del sì, a sua volta, ha una parte che va depurata dalla propaganda. Dire “oggi il giudice non è terzo” non è ciò che la riforma deve dimostrare; ciò che prova a sostenere è che la terzietà non è solo una qualità personale ma anche un’architettura. È un ragionamento istituzionale: rendere strutturalmente impossibile la promiscuità di percorsi riduce una zona grigia e rende più facile “credere” nel giudice. Se uno considera la fiducia nella giustizia una infrastruttura civile – come la fiducia nella moneta o nei certificati – allora il ragionamento diventa comprensibile anche senza aderire alle narrazioni più muscolari contro la magistratura.
La digressione storica, infine, serve non tanto a stabilire chi “ha ragione” ma a capire perché questa discussione torni ciclicamente. La separazione delle carriere è un tema che riemerge da decenni, attraversando fasi diverse della politica italiana. È stata sostenuta e respinta in contesti differenti, spesso con motivazioni non identiche: c’è la linea “sistemica” (coerenza con il modello accusatorio), c’è la linea “reazionaria” nel senso letterale (reazione alle inchieste e al potere dell’accusa), e c’è la linea “antifazioni” (reazione al correntismo). La particolarità del referendum 2026 è che queste tre linee, che in passato potevano anche non coincidere, oggi vengono tenute insieme nello stesso testo: separazione delle carriere, sorteggio nei Consigli, Alta Corte disciplinare. È anche per questo che gli schieramenti sono relativamente compatti: chi è convinto di una sola di queste tre parti deve comunque votare un pacchetto intero.
Se l’obiettivo è arrivare a un voto “che non sia opinione”, la strada più onesta è riconoscere che il referendum non chiede di scegliere tra bene e male, ma tra rischi diversi. Il sì accetta un rischio istituzionale per un beneficio atteso sulla fiducia e sulla separazione dei ruoli; il no accetta di convivere con i difetti dell’assetto attuale – correnti, sospetti, conflitti di legittimazione – per evitare che una revisione costituzionale produca effetti difficili da controllare, soprattutto nella fase di attuazione. Questo è il cuore razionale della decisione, prima delle bandiere.
E c’è un’ultima variabile, spesso trascurata perché meno “ideologica”: la riforma, se approvata, non produce automaticamente un nuovo sistema la mattina dopo. L’articolo transitorio impone l’adeguamento delle leggi ordinarie entro un anno. Significa che il referendum decide la direzione e i vincoli costituzionali; poi si apre una seconda partita, quella delle leggi attuative, dove il modo in cui verranno definite “procedure”, “numeri”, “elenchi”, “collegi” e “funzionamento” dell’Alta Corte determinerà la qualità effettiva del nuovo equilibrio. È un dettaglio tecnico, ma è anche il motivo per cui la discussione non è riducibile a un sì/no emotivo: si vota un’architettura e si accetta che, per un tratto, la politica torni a scrivere le regole di un potere che per definizione dovrebbe restare indipendente.
Sì, ma cosa succede ai processi e ai cittadini?
Nella vita concreta di un processo, la riforma non cambia il codice di procedura penale, non cambia le regole su prove, udienze, impugnazioni, prescrizione, misure cautelari. Un imputato continuerà ad avere gli stessi diritti di difesa, un avvocato continuerà a muoversi nello stesso perimetro di norme, un giudice continuerà a decidere secondo le stesse regole processuali. Quello che cambia, se passa il sì, è il “dietro le quinte” istituzionale: come si forma e si gestisce la carriera di chi giudica e di chi accusa, quali incentivi interni esistono, chi decide trasferimenti, valutazioni e incarichi direttivi, e soprattutto quale assetto disciplina l’eventuale responsabilità disciplinare del magistrato. È un cambiamento di architettura, non di manuale d’uso del processo: incide sul modo in cui si compone la magistratura nel tempo più che su ciò che accade in un singolo fascicolo domani mattina.
Nella vita di un cittadino, quindi, l’effetto immediato più visibile potrebbe non essere “mi cambia il processo” ma “mi cambia la percezione del processo”. Il sì punta a rendere più chiara la distanza tra giudice e pubblico ministero, e dunque a ridurre quella sensazione, diffusa in una parte dell’opinione pubblica, per cui accusa e giudice appartengono allo stesso mondo e rischiano di parlarsi “troppo”. Se questo risultato si materializza davvero, l’effetto pratico è indirettissimo ma non irrilevante: aumenta la fiducia nella terzietà e, in teoria, aumenta l’accettazione sociale delle decisioni giudiziarie, soprattutto quando sono impopolari. Il no risponde che la fiducia non si costruisce solo separando le carriere, ma evitando di creare punti di fragilità nuovi: organi di autogoverno meno responsabili perché sorteggiati e un’area disciplinare spostata su un nuovo organo, con procedure e liste che passano comunque dal Parlamento.
Il cambiamento più “concreto” per i cittadini, in realtà, si gioca su un piano che il referendum non risolve da solo: le leggi di attuazione. La Costituzione riformata fisserebbe i principi (carriere distinte, due CSM, Alta Corte disciplinare), ma il modo in cui questi principi diventano pratica quotidiana dipende da leggi ordinarie: come avviene la selezione interna, quali limiti e garanzie vengono messi per evitare che l’autogoverno diventi opaco o vulnerabile, come viene disegnata la disciplina, come si impedisce che la separazione delle carriere produca, nel tempo, un pubblico ministero più “chiuso” o più “verticale”. È qui che si misura la distanza tra ciò che è certo perché scritto nel testo e ciò che è solo possibile: il referendum decide la direzione e crea vincoli, ma non scrive tutti i dettagli che, alla fine, determinano come funziona davvero l’amministrazione della giustizia.
Se l’obiettivo è arrivare a un voto che sia il meno possibile “di pancia”, conviene tenere ferma una distinzione. Da un lato c’è ciò che la riforma fa con certezza: costituzionalizza le carriere separate, raddoppia l’autogoverno in due Consigli distinti, introduce sorteggio come meccanismo centrale di composizione e crea un nuovo organo disciplinare. Dall’altro lato c’è ciò che la riforma promette o teme: più fiducia e terzietà percepita per il sì; rischio di indebolimento dell’indipendenza, soprattutto del pubblico ministero, e rischio di organi meno legittimati e più permeabili a influenze informali per il no.
In questo senso, la scelta non è tra bene e male, ma tra rischi e obiettivi diversi. Il sì accetta un intervento costituzionale ampio e strutturale per cambiare l’architettura della magistratura, puntando sul guadagno di terzietà percepita e sul taglio delle dinamiche correntizie attraverso il sorteggio. Il no accetta i problemi dell’assetto attuale e la fatica di correggerli con strumenti meno “radicali”, perché ritiene che il costo istituzionale di una riscrittura costituzionale, soprattutto con l’innesto del sorteggio e di un nuovo organo disciplinare, sia troppo alto e troppo esposto a conseguenze non controllabili.
Se vince il sì, si apre un anno cruciale di leggi attuative in cui la politica dovrà scrivere regole che incidono su un potere che dovrebbe restare indipendente: è una fase in cui la “fiducia” tra poteri diventa sostanza. Se vince il no, la riforma cade e la pressione a “fare qualcosa” sulla giustizia non sparisce: tornerà sotto altre forme, forse più circoscritte, forse più conflittuali.
